Droga do prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego

W 1981 r. rozpoczęto w Polsce prace nad uregulowaniem plantacji maku lekarskiego, będącego głównym surowcem domowej produkcji opiatów. W kolejnych latach rządzący i eksperci przygotowywali optymalne rozwiązania prawne – publikujemy historię procesu prawnego.

W 1981 r. rozpoczęto w Polsce prace nad uregulowaniem plantacji maku lekarskiego, będącego głównym surowcem domowej produkcji opiatów. W kolejnych latach rządzący i eksperci przygotowywali optymalne rozwiązania prawne. Omawiamy proces prawny regulowania upraw maku – od pojawienia się pierwszych postulatów wprowadzenia takich regulacji do 1985 r., kiedy weszła w życie ustawa o zapobieganiu narkomanii, która ograniczyła zakres upraw maku. Do połowy lat 80. mak lekarski postrzegano jako pospolitą roślinę, wkomponowaną w polski krajobraz i kulturę. Po II wojnie światowej liczne grono polskich rolników uprawiało mak na swoich niewielkich przydomowych działkach^1:30. Około 1985 r. areał plantacji maku wynosił w skali całego kraju 20 000 ha^2:17. Rósł on również w warunkach naturalnych, tak jak między innymi mak wątpliwy (Papaver dubium) i mak polny. W latach 1956–1989 w Polsce zarejestrowane były dwie uprawne odmiany maku lekarskiego: Niebieski KM (zawartość morfiny w makowinach – 0,36 proc.) oraz Modry (zawartość morfiny – 0,44 proc.)^1:30. Kontraktacja maku od 1950 r. odbywała się za pośrednictwem Centralnego Związku Spółdzielni „Samopomoc Chłopska”. Na podstawie wskazań ministra odpowiedzialnego za rolnictwo, od końca lat 60. do 1981 r. kontraktacja maku dla gminnych spółdzielni co roku wynosiła w skali kraju ok. 9000 ton nasion. Coroczna kontraktacja uwzględniała potrzeby przemysłu spożywczego, farmaceutycznego i eksportu^3:33.

Od 1952 r. spółdzielnie „Samopomocy Chłopskiej” rozpoczęły skup słomy makowej (czyli pozbawionej nasion torebki wraz z łodygą), który w kolejnych latach stopniowo wzrastał^3:33. Reklamy zachęcające do dostarczania słomy makowej publikowane były w mediach i na plakatach. Informacje o skupowaniu surowca znajdowały się między innymi na pudełkach zapałek, a krótkie komiksy promujące spontaniczne akcje zbierania maku można było odnaleźć nadrukowane na okładkach zeszytów szkolnych^4:224.

Można przypuszczać, iż obecność maku w polskim rolnictwie i kulturze, a zwłaszcza w codzienności polskiej wsi, oraz jego kulinarne i lecznicze zastosowanie, niosły ze sobą konsekwencje w procesie nakładania ograniczeń na uprawy makowe w pierwszej połowie lat 80. Te ograniczenia dla części mieszkańców mniejszych ośrodków były prawdopodobnie nie w pełni zrozumiałe i godziły w utarte zwyczaje. Taki punkt wyjścia musiał stanowić przeszkodę dla legislatorów tworzących wówczas nowoczesne polskie prawo antynarkotykowe, konfrontowane z zakorzenionymi przyzwyczajeniami i tradycją, które co prawda po II wojnie światowej stopniowo słabły, ale przez cały czas pozostawały praktykowane na polskiej prowincji. Zapowiadało to też konieczność przeprowadzenia szerokiej kampanii informacyjnej, uzasadniającej sensowność nakładania ograniczeń w zakresie upraw maku.

Jeszcze pod koniec lat 60. i na początku lat 70. kontrolowane przez państwo media donosiły o przypadkach korzystania przez młodzież (zwłaszcza tę powiązaną z subkulturą hipisowską) z substytutów narkotyków. Z powodu braku obecności w Polsce narkotyków sensu stricto, substancje takie jak niektóre leki (morfina, parkopan, fenmetrazyna, krople Inoziemcowa) lub produkty zaliczane do chemii gospodarczej (na przykład płyn TRI, którego opary wdychano), służyły ich konsumentom do wprowadzania się w stan odurzenia. Około 1972 r. problem ten pod wpływem podjętych przez władzę działań zaczął zanikać^{5:117–35; 6:269–76; 7:165–83}. W drugiej połowie lat 70. zjawisko zażywania środków psychoaktywnych, innych niż wyroby alkoholowe i tytoniowe, wydawało się w powszechnej świadomości problemem, który został opanowany. Medialna dyskusja nad narkomanią (w ówczesnej literaturze specjalistycznej nazywaną „zależnością lekową”) ucichła^8:286. Społeczeństwo oraz władze partyjno-państwowe nie przejmowały się tą kwestią, która jeszcze na początku lat 70. wywoływała uzasadnione zaniepokojenie w polskim społeczeństwie. „Szczycimy się tym, iż nie ma u nas plagi narkomanii, która zwłaszcza w krajach kapitalistycznego Zachodu nabrała rozmiarów niezwykle groźnego zjawiska. Ciśnienie tej swoistej epidemii na świat jest wielkie. Odczuwamy to też w naszym kraju, chociaż bariery ochronne zdają egzamin” – zapewniał na partyjnym plenum w czerwcu 1980 r. I Sekretarz Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) Edward Gierek^9:114. Oficjalne statystyki Milicji Obywatelskiej (MO) wskazywały, iż liczba zarejestrowanych narkomanów nie musiała budzić poważnych obaw, gdyż w 1975 r. odnotowano 6200 osób zażywających środki psychoaktywne, w 1976 r. – 7825, 1977 r. – 7797, 1978 r. – 7078, 1979 r. – 7995, 1980 r. – 8385. Należy pamiętać, iż wówczas w środowisku służb mundurowych „narkomanami” nazywano zarówno osoby uzależnione od narkotyków lub ich zamienników, jak i osoby, które były incydentalnymi lub częstymi konsumentami tych środków. Dane zgromadzone przez opiekę zdrowotną wyraźnie wskazywały na wzmaganie się zjawiska uzależnienia lekowego, zwłaszcza jeżeli zwróci się uwagę na dynamikę wzrostu liczby osób przyjmowanych do szpitali z tego powodu. Jednak skala zjawiska wyrażona w liczbach bezwzględnych przez cały czas zbytnio nie niepokoiła kierujących państwem polityków (w 1979 r. opieka zdrowotna zarejestrowała ponad 3000 pacjentów ze zdiagnozowaną zależnością lekową)^10:87. Ku powszechnemu zaskoczeniu, temat narkomanii gwałtownie powrócił do przestrzeni medialnej w pierwszej połowie 1981 r., gdy trwał „karnawał Solidarności”, a media wykorzystały złagodzenie cenzury i zaczęły informować opinię publiczną między innymi o problemach społeczeństwa, w tym o wzmagającym się zjawisku narkomanii opiatowej wśród młodzieży. Środki przekazu i eksperci nie tylko alarmowali o negatywnych trendach i ich potencjalnych skutkach, ale także wskazywali rozwiązania, które mogłyby pomóc zahamować rozwój narkomanii. Jedną z propozycji było wprowadzenie rygorystycznych przepisów prawnych regulujących uprawy maku lekarskiego będącego podstawowym surowcem w procesie domowej produkcji opiatów.

Celem artykułu jest prześledzenie procesu prawnego regulowania upraw maku lekarskiego od 1981 r., gdy w mediach zaczęto prezentować postulaty wprowadzenia takich regulacji, do 1985 r., kiedy to została uchwalona i weszła w życie ustawa o zapobieganiu narkomanii w sposób fundamentalny ograniczająca prowadzenie upraw maku.

Metoda badawcza i materiał źródłowy

Omawiana tematyka została poddana refleksji naukowej typowej dla badań historycznych. Skoncentrowano się przede wszystkim na krytycznej analizie źródeł. Najważniejszymi materiałami, które zostały poddane analizie historycznej, były akty normatywne, takie jak ustawy i rozporządzenia (głównie zawierające regulacje dotyczące zasad uprawy maku lekarskiego), materiały prasowe pochodzące z 1981 r., niewykorzystywane dotąd dokumenty Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (MSW) zgromadzone w zasobach Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej (korespondencja służbowa pracowników MSW z przedstawicielami prokuratury), a także dane statystyczne MO i Instytutu Psychiatrii i Neurologii. W toku badań wykorzystano również pierwotny projekt Ustawy o zapobieganiu narkomanii wraz z jego uzasadnieniem oraz zapis stenograficzny z posiedzenia Sejmu PRL, na którym uchwalono tę ustawę. Sięgnięto także po dotychczasową literaturę przedmiotu, zwłaszcza z zakresu socjologii i nauk prawnych. W toku rekonstruowania omawianego procesu uwzględniono kontekst polityczny i społeczny charakterystyczny dla warunków panujących w PRL w I połowie lat 80. Wyniki Narkomania opiatowa w Polsce od połowy lat 70. do połowy lat 80.

W kontekście rozprzestrzeniania się zjawiska narkomanii, znaczenie maku lekarskiego zaczęło wzrastać ok. 1975 r., gdy coraz popularniejsze wśród konsumentów substancji psychoaktywnych stały się opiaty, które można było produkować w domowych warunkach. Organy państwowe szacowały, iż ok. 70–90 proc. wszystkich używanych pomiędzy 1975 a 1985 r. narkotyków było produkowanych na bazie maku. Prawdopodobnie w połowie lat 70. kilku studentów chemii Politechniki Gdańskiej opracowało przepis na „kompot” (zwany też „polską heroiną”), czyli zanieczyszczony narkotyk zawierający przede wszystkim alkaloidy morfiny, heroiny i kodeiny, wstrzykiwany dożylnie. Słomę makową, będącą podstawowym surowcem do produkcji „kompotu”, pozyskiwano zwykle bezpośrednio od rolników, a wytwarzanie narkotyku odbywało się w warunkach chałupniczych^{11:72–3; 12:379}. Inną rodzimą substancją psychoaktywną na bazie słomy makowej była „makiwara”, która także zawierała w swoim składzie morfinę, heroinę i kodeinę, nie podawano jej jednak drogą iniekcji, ale doustnie. Jej przyrządzenie było zadaniem prostszym niż przygotowanie „kompotu”. Makiwara miała postać ciemnego wywaru, dlatego nazywano ją „zupą”^{11:72, 12:404, 13:41}. Trzeci popularny wówczas narkotyk to „mleko”, będące po prostu mleczkiem makowym, czyli sokiem pozyskiwanym przez nacinanie niedojrzałych główek makowych^13:26.

Receptury na produkcję rodzimych opiatów pozostałyby tylko teoretycznym zapisem reakcji chemicznych, gdyby dostęp do podstawowego surowca był niemożliwy bądź przynajmniej znacznie utrudniony. Pozyskanie słomy makowej było wówczas zadaniem osiągalnym niemal dla wszystkich, kto chciał stać się producentem domowych opiatów^14:25. Na terenie całego kraju wielu drobnych rolników posiadało własne uprawy maku. Ich celem nie było pozyskiwanie surowca do produkcji narkotyków – rolnicy uprawiali mak w celach kulinarnych lub przemysłowych i sprzedawali go państwowym zakładom spożywczym lub farmaceutycznym; część zbiorów maku przeznaczano na użytek własny do spożycia lub jako ozdobę w postaci kwiatów. Kontrakty zobowiązywały przedsiębiorstwa do nabywania od rolników zwożonej przez nich słomy makowej, jednak w praktyce często zdarzało się, iż skupujący rezygnowali z nabywania całej zebranej makowiny^15:101. W konsekwencji niemała część słomy trafiała do osób, które chciały wykorzystać ją do produkcji narkotyków^14:25. Osoby udające się na prowincję w celu zdobycia słomy makowej często nie były pytane przez rolników, w jakim celu nabywają tak znaczne jej ilości; niekiedy przedstawiały się jako studenci kierunków rolniczych lub przyrodniczych potrzebujący maku do rzekomych badań naukowych i tym samym wprowadzały niczego niepodejrzewających rolników w błąd. Niektórzy z powodu braku zasobów finansowych wykradali słomę lub wycinali maki rosnące na plantacjach^16:191. Analogiczny sposób nabywania surowca do produkcji opiatów odnotowywano w innych krajach, na przykład w ZSRR – tam pracownicy kołchozów mogli niemal podwoić swoje dochody dzięki nielegalnemu obrotowi słomą makową^14:25.

Liczne uprawy maku, które nie były obwarowane surowymi przepisami prawnymi, stanowiły pokaźną bazę do pozyskiwania surowców do produkcji opiatów. Łatwy dostęp do surowca oraz pojawienie się receptur na chałupnicze wytwarzanie opiatów przyczyniły się do wzrostu podaży narkotyków, a to z kolei – do powiększenia się puli konsumentów. Zjawisko to znalazło odzwierciedlenie w statystykach milicyjnych. W latach 1975–1980 liczba zarejestrowanych narkomanów oscylowała między 6000 a 8500 osób. Skala zjawiska zaczęła zwiększać się pod koniec lat 70. W 1981 r. roczny rejestr zawierał 10 132 nazwiska, w 1982 r. – 11 974, 1983 r. – 13 931, 1984 r. – 15 249, 1985 r. – 16 675. Jeszcze bardziej niepokojąca wydawała się dynamika wzrostu liczby zgonów z powodu przedawkowania narkotyków: w 1978 r. odnotowano w oficjalnych statystykach 18 osób, które śmiertelnie zatruły się narkotykami; w 1980 r. były to 33 osoby; w 1982 r. liczba ta po raz pierwszy przekroczyła próg 100 przypadków i wynosiła 102 osoby, a w 1984 – 115^6:278. Także statystyki opieki zdrowotnej z lat 1981–1985 wskazywały, iż problem z roku na rok narastał. Na przykład do zakładów psychiatrycznej opieki stacjonarnej z powodu uzależnienia lekowego w 1981 r. przyjęto 2112 osoby, w 1983 r. – 3303, a w 1985 r. – 3789; z powodu nadużywania leków bez uzależnienia w 1981 r. przyjęto 194 osoby, w 1983 r. – 949, a w 1985 r. – 782^{17:214; 18:104; 19:116}. W latach 1980–1985 osoby zmagające się z uzależnieniem lekowym mogły szukać pomocy również w poradniach zdrowia psychicznego (w poszczególnych latach ich liczba wahała się od ponad 2250 do prawie 3300 osób)^{20:15; 17:7; 21:7; 18:11; 22:9; 19:7} i w poradniach odwykowych (w tym przypadku w konkretnych latach przyjmowano od blisko 1100 do ponad 1800 osób)^{20:43; 17:36–9; 21:42; 18:39; 22:35; 19:35}, a także w ośrodkach Stowarzyszenia MONAR (w 1984 r. przyjęto 301 osób, w kolejnym – 374)^{22:221; 19:225}. Należy jednak nieustannie pamiętać o tym, iż łatwość w dostępie do maku była tylko jednym z kilku czynników wpływających na obraz ówczesnej polskiej narkomanii.

Panika moralna z 1981 r. i pojawienie się postulatu prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego

Kazimierz Frieske i Robert Sobiech w jednej ze swoich publikacji stwierdzili, iż „na początku lat osiemdziesiątych przeciętni czytelnicy gazet, odbiorcy programów radiowych i telewizyjnych stali się niemal z dnia na dzień uczestnikami przyspieszonego kursu poświęconego zjawisku używania środków odurzających”^7:191. Rok 1981 okazał się przełomowy w postrzeganiu przez polskie spo łeczeństwo problemu narkomanii. To wówczas nastąpił błyskawiczny wzrost liczby publikacji poświęconych temu zjawisku, który przełożył się na ogólne zwiększenie świadomości Polaków na ten temat. Sposobność do nagłośnienia problemu pojawiła się w samym środku okresu zwanego w historii „karnawałem Solidarności”, trwającego od podpisania porozumień sierpniowych w 1980 r. do wprowadzenia stanu wojennego 13 grudnia 1981 r. Czas ten charakteryzował się umiarkowaną liberalizacją kilku sfer życia publicznego, m.in. złagodzeniem cenzury w mediach, a co za tym idzie – także zwiększeniem swobody w prezentowaniu problemów dotykających społeczeństwo, bez zbędnych ideologicznych wtrąceń umieszczanych w przekazie, które jedynie fałszowywałyby realny obraz zjawiska^23:223–44. Dla dziennikarzy temat narkomanii okazał się niezwykle intrygujący i zachęcił część z nich do jego szerszego opisania^{24:110; 120}.

Jak wynika z wyliczeń Ludmiły Boguszewskiej, od stycznia do początku października 1981 r. w samej tylko prasie pojawiło się ponad 300 tekstów poświęconych narkomanii – w ciągu tych 10 miesięcy opublikowano w Polsce więcej materiałów prasowych podejmujących tę tematykę niż sumarycznie przez lata 1945–1980. Wśród tych tekstów znajdowały się artykuły, notatki dziennikarskie z zagranicy, reportaże, wywiady i listy czytelników do redakcji^25:27–8. Problematyczna wydawała się jakość prezentowanych w mediach materiałów, ponieważ wiele z nich zawierało pewne uproszczenia lub niepokrywające się z faktami stwierdzenia^25:30. Szczególne rozbieżności można dostrzec w zakresie próby ustalenia przez dziennikarzy skali narkomanii w Polsce. Najbardziej wiarygodne szacunki przygotowane przez Instytut Psychoneurologiczny (od 1984 r. – Instytut Psychiatrii i Neurologii) wskazywały, iż na przełomie lat 70. i 80. było w Polsce ok. 120 000 użytkowników nielegalnych środków psychoaktywnych, z czego ok. 8500 to osoby uzależnione^10:88. W przestrzeni medialnej można było jednak napotkać skrajne wskazania liczby uzależnionych – wynoszące od kilku tysięcy do trudnej do wyobrażenia liczby kilkuset tysięcy^{5:229-230; 8:288}. Osoby opowiadające się za skrajnie wysokimi szacunkami (na przykład Marek Kotański, założyciel MONARU) prawdopodobnie świadomie próbowały manipulować przekazem przez snucie kasandrycznych wizji problemu, by wstrząsnąć opinią publiczną i pobudzić społeczeństwo do działania.

Główny motyw wielu artykułów, reportaży i wywiadów stanowiły opisy o znacznym ładunku emocjonalnym dramatycznych losów narkomanów i ich bliskich. Ludmiła Boguszewska stwierdziła, iż zwłaszcza materiały dotyczące narkomanii w krajach zachodnich (ok. jedna szósta wszystkich analizowanych tekstów z 1981 r.) były „nastawione na informacyjny horror”^25:28. Przeważnie przedstawiano w nich historie młodych osób, które wpadły w uzależnienie z powodu poczucia bezsensu w życiu, zawodu miłosnego, trudności w szkole lub braku zrozumienia ze strony rodziny. Interwencyjny i emocjonalny ton materiałów prasowych znajdował zainteresowanie wśród odbiorców, należy jednak pamiętać, iż ogólnie rzecz ujmując, przedstawianie w mediach zagadnień patologii społecznych – choćby jeżeli czyni się to w możliwie jak najbardziej obiektywny sposób – siłą rzeczy wpływa na sferę emocjonalną odbiorcy^25:29. Forma takiego przedstawiania problemu, jaką wówczas zastosowano, była czymś nowym w peerelowskiej przestrzeni medialnej w kontekście omawiania narkomanii (zdecydowanie różniła się od wcześniejszych artykułów prasowych dotyczących stosowania środków psychoaktywnych przez hipisów na przełomie lat 60. i 70.). W 1981 r. ton wielu publikacji był dramatyczny, kreślone obrazy polskiej narkomanii wyjątkowo turpistyczne, a to oddziaływało na wzbudzone poczucie zaniepokojenia istniejącym stanem rzeczy. Same ich tytuły bywały szokujące. Słowo „narkomania” wzbudzało jednoznacznie i bezwzględnie negatywne emocje – przestało się ono pojawiać w przestrzeni medialnej w jakiejkolwiek neutralnej konotacji.

Jedną z najbardziej głośnych publikacji poświęconych problemowi narkomanii był opublikowany w czerwcu 1981 r. na łamach „Życia Warszawy” Apel młodzieży w sprawie narkomanii. Oto fragment tekstu: „My, uczniowie szkół warszawskich, jesteśmy w dramatycznej sytuacji. W naszych szkołach szerzy się narkomania. choćby dwunastoletnie dzieci biorą już środki odurzające, które można dostać od handlarzy w bardzo łatwy sposób. Wiele tysięcy spośród nas nie ma możliwości wyleczenia się z choroby, w jaką wpadli najczęściej, niestety, z własnej winy. Chcemy jednak się ratować. Wiemy, iż można z tej choroby się wyleczyć – o ile ktoś nam pomoże. Zbliża się sezon makowy. Znowu tysiące wyjdą na pola i setki umrą. Błagamy, nie siejcie maku, bo siejecie truciznę dla własnych dzieci”²⁶. Młodzież podjęła się próby wskazania w treści apelu głównej przyczyny rozwoju narkomanii w Polsce, którym zdawał się być zbyt łatwy dostęp do surowców, czyli słomy makowej. W wywiadzie z jednym z sygnatariuszy apelu ponownie pojawiło się wezwanie do zakazania uprawy maku. Uczeń stwierdził wprost, iż postulat ten traktowali jako „hasło wywoławcze do podjęcia konkretnych decyzji”. Co ciekawe, wspomniał również o pomyśle wprowadzenia obowiązku kontraktowania nasion i słomy makowej, uznał jednak, iż jest to jedynie „półśrodek” w zapobieganiu narkomanii, sugerując, iż celem są bardziej radykalne rozwiązania²⁷. Pomysł reglamentacji dotyczących plantacji maku lekarskiego trafił na podatny grunt i na stałe włączył się do katalogu postulatów środowisk chcących zapobiegać narkomanii^5:233–5. W całej Polsce powstawały oddolne inicjatywy antymakowe, np. we Wrocławiu studencki Ruch Nowej Kultury zbierał podpisy pod petycją poparcia dla inicjatywy pełnej likwidacji upraw maku^25:31.

Należy dodać, iż o narastającym problemie narkomanii wśród młodzieży informowały wówczas nie tylko gazety i czasopisma, ale także radio i telewizja^7:191]. W 1981 r. miała miejsce premiera filmu dokumentalnego Granica w reżyserii Mieczysława Siemieńskiego i Jerzego Śladkowskiego poświęconego polskiej narkomanii. Obraz był impulsem do podjęcia dyskusji nad zaprezentowanym problemem w telewizyjnym magazynie CDN [28; 29].

W mojej ocenie, ówczesne przełamanie tabu związanego z narkomanią w Polsce oraz towarzyszące mu postawy społeczeństwa, mediów i władzy można porównać do zjawiska określanego jako panika moralna. Twórcą klasycznej definicji tego pojęcia był socjolog i kryminolog Stanley Cohen. Przedstawił ją w pracy „Folk Devils and Moral Panics” z 1972 r. Według Cohena panika moralna jest stanem niepokoju społecznego, pojawiającego się w obliczu zagrożenia interesów danej społeczności i wyznawanych przez nią wartości. Takim zagrożeniem może być jakieś zjawisko, wydarzenie, konkretna osoba lub grupa osób. Panika moralna pojawia się w momencie przełamania bariery informacyjnej, która dotychczas separowała opinię publiczną od potencjalnego zagrożenia [30: 1, 2]. Według Cohena, można wyróżnić kilka etapów tworzących proces rozwoju paniki moralnej:

• pojawienie się zdarzenia, zjawiska, tendencji lub osób, które powszechnie uznawane są za niebezpieczne dla wyznawanych przez społeczeństwo wartości i jego interesów,
• media prezentują zaistniałe zagrożenie w podobny sposób, który można określić jako stereotypowy i zbyt uproszczony, a także przesadzony oraz zawierający znaczny ładunek emocjonalny – w rezultacie wzmacniają u części społeczeństwa zaniepokojenie problemem,
• pod wpływem przekazów medialnych znaczna część społeczeństwa reaguje w sposób nieproporcjonalny do skali problemu, przede wszystkim wzmaga się społeczne zaniepokojenie,
• decydenci polityczni oraz eksperci diagnozują sytuację i reagują na nią,
• podejmuje się kroki zmierzające do przezwyciężenia problemu – działania te (np. w postaci zmiany prawa) często mają charakter nieprzemyślany i populistyczny,
• w ostatniej fazie panika moralna znika i/lub doprowadza do zmian społecznych^{30:1–2; 31:7}.

Pomimo upływu kilku dekad, zjawisko paniki moralnej przez cały czas stanowi jeden z punktów odniesienia w analizowaniu procesów zachodzących w społeczeństwach, które musiały zmierzyć się z sytuacjami kryzysowymi lub problemami, w tym z narkomanią³². W ciągu ostatnich lat na gruncie polskim model paniki moralnej coraz częściej znajduje zastosowanie w wyjaśnianiu różnych zjawisk społecznych badanych przeważnie przez socjologów. Dysponujemy jednak także tekstami naukowymi, w których koncepcja paniki moralnej została zastosowana w badaniach historycznych^{33; 34; 35:35}.

Powiązania narkomanii z występowaniem zjawiska paniki (w tym paniki moralnej) analizowali w swoich publikacjach między innymi Edward G. Armstrong³⁶, Cary Bennett³², Erich Goode³⁷, Philip Jenkins³⁸ i Pavel Vasilyev^39:382. W mojej ocenie proces paniki moralnej jest dostrzegalny w zachowaniu mediów i społeczeństwa, jakie pojawiło się w Polsce w 1981 r. wraz ze wzrostem zainteresowania środków przekazu tematyką narkomanii. Wskazane przez Cohena fazy rozwoju paniki pokrywają się z tym, co miało wówczas miejsce:

• od połowy lat 70. XX w. stopniowo nawarstwiał się problem narkomanii opiatowej w PRL – zjawisko to było powszechnie uważane za szkodliwe społecznie,
• w 1981 r. media, głównie prasa, nagłaśniają problem, jednak czynią to w sposób schematyczny i przede wszystkim wpływający na emocje,
• zaniepokojenie sytuacją wyraża nie tylko społeczeństwo, ale także politycy – rząd gen. Jaruzelskiego oficjalnie deklaruje chęć przeciwstawienia się „pladze narkomanii”,
• politycy i współpracujący z nimi eksperci deklarują zajęcie się problemem i jego zdiagnozowanie,
• prezentowane są pomysły rozwiązania problemu; wśród nich znajduje się propozycja ograniczenia dostępności maku i doprowadzenia do zmniejszenia podaży opiatów w Polsce,
• zostają podjęte pierwsze kroki wymierzone przeciwko dalszemu rozwojowi narkomanii w postaci prac nad programem przeciwdziałania narkomanii – panika moralna powoli zanika, ostatecznie jej kres stawia wprowadzony 13 grudnia 1981 r. stan wojenny.

Osobliwością omawianego zjawiska – proponuję je określać mianem „paniki moralnej” – jest to, iż pojawiło się ono w kraju, w którym nie funkcjonowała demokracja liberalna. Cohen stworzył swoją koncepcję w oparciu o zachodnie realia przełomu lat 60. i 70. Z zupełnie inną sytuacją społeczno- polityczną miano do czynienia na początku lat 80. w PRL-u, państwie niedemokratycznym, ze stłamszonym społeczeństwem i zależnymi od rządzących mediami. Pamiętajmy jednak, iż rok 1981 jest okresem „karnawału Solidarności”, w czasie którego złagodzono cenzurę i media nieco swobodniej mogły omawiać pewne tematy, a w społeczeństwie polskim dostrzegalne były pewne przejawy aktywizacji obywatelskiej spowodowanej przede wszystkim powołaniem NSZZ „Solidarność”. Panika moralna pojawia się zwykle w warunkach kryzysowych – z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w 1981 r., gdy PRL była pogrążona w głębokim kryzysie politycznym, społecznym, gospodarczym i aksjologicznym^40–42.

Wprowadzenie stanu wojennego zakończyło „karnawał Solidarności”, tym samym artykuły poświęcone problemom związanym z narkotykami musiały ustąpić miejsca na łamach prasy zagadnieniom politycznym. Temat nie zanikł jednak w kręgach naukowych. Kontynuowały one swoje badania nad zjawiskiem oraz współpracowały z władzami w zakresie przygotowywania już latem 1981 r. długofalowej strategii przeciwdziałania narkomanii. Jak się okazało, również nie zanikł pomysł prawnego ograniczenia plantacji maku, który stał się ważnym elementem polityki antynarkotykowej PRL w I. połowie lat 80. Wydarzenia z 1981 r. stanowią rzadki w historii PRL przykład wpływu mediów i społeczeństwa na władzę, która nie pozostała bierna wobec problemu. Trzeba to uznać za nietypowe działanie na skalę całego bloku wschodniego, którego społeczeństwa nie były aktywne na płaszczyźnie obywatelskiej, a władze generalnie nie pozwalały na narzucanie sobie tematów debaty medialnej. Proces decyzyjny był z reguły mało transparentny, a podejmowane kroki ustalano w zaufanym gronie lub z nakazu władz ZSRR. Pierwsze kroki w kierunku regulacji upraw maku w Polsce.

Wymogi prawa międzynarodowego w omawianym zakresie

Latem 1981 r. część polskiego społeczeństwa zdawała sobie już sprawę z zagrożeń, jakie niosła ze sobą narkomania. Rząd gen. Wojciecha Jaruzelskiego (stojącego na jego czele od 11 lutego 1981 r.) nie zbagatelizował sygnałów płynących z mediów i od ekspertów, o czym świadczy odniesienie do problemu zawarte w programie politycznym PZPR ogłoszonym w lipcu 1981 r. Choć zjawiskom uzależnień nie poświęcono w nim wiele uwagi, a oficjalne materiały partyjne należy traktować z odpowiednim dystansem, to fakt uznania „narastającej fali alkoholizmu i narkomanii” za „plagi” można ocenić jako przejaw dostrzegania problemu przez najważniejszych partyjnych decydentów^43:138.

Konieczne stało się postawienie tamy niekorzystnym tendencjom, a za jeden z celów przyjęto ograniczenie podaży maku lekarskiego przez ustanowienie nowych ograniczeń dotyczących jego uprawy. Wprowadzanie restrykcji uderzających w wytwarzanie surowców potrzebnych do produkcji narkotyków i ich prekursorów stanowi zwykle pierwszą, zinstytucjonalizowaną reakcję na zjawisko narkomanii. W czerwcu 1981 r., zanim na dobre rozpoczęto prace nad przepisami reglamentującymi uprawianie maku lekarskiego, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał rozporządzenie, zgodnie z którym wykorzystywany w wytwórstwie domowych opiatów kwas octowy (o stężeniu powyżej 80 proc.) oraz bezwodnik kwasu octowego trafiły na listę trucizn. Działanie to miało na celu znaczne ograniczenie dostępu do tych substancji⁴⁴.

Nieco wcześniej, bo w kwietniu 1981 r., Rada Ministrów powołała do życia własny organ doradczy, jakim była Komisja Koordynacyjna do Spraw Umacniania Praworządności i Przestrzegania Porządku Publicznego. Na jej czele stanął gen. Czesław Kiszczak, który w lipcu tego samego roku został ministrem spraw wewnętrznych. Jednym z pierwszych zadań Komisji okazało się przygotowanie propozycji rozwiązań prawnych mających na celu zahamowanie rozwoju zjawiska narkomanii w Polsce. Planowano to osiągnąć do końca 1983 r., a następnie w kolejnych latach stopniowo ograniczać skalę zjawiska. Jednym z kilku zalecanych kierunków działań było wprowadzenie ograniczeń w dostępie do surowców służących do wytwarzania substancji psychoaktywnych, w tym maku.

W 1981 r. władze PRL, zajęte wówczas przede wszystkim innymi problemami, takimi jak na przykład rosnąca popularność „Solidarności”, katastrofalna kondycja polskiej gospodarki, napięcia na linii rząd–rolnicy, nie podjęły radykalnych kroków wymierzonych przeciwko narkomanii, a przygotowaniem programu jej przeciwdziałania zajęli się eksperci, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Komisja Koordynacyjna. Od 1981 r. trwała wśród ekspertów i polityków dyskusja nad szczegółami uregulowania problemu uprawy maku. W jej wyniku ukształtowały się trzy propozycje jego rozwiązania. Pierwsza z nich zakładała, iż uprawy maku zostaną objęte obowiązkową kontraktacją, czyli umowami wiążącymi rolników z podmiotami skupującymi zbiory. Słoma makowa miała być w całości odsprzedawana państwu. Kolejna wizja regulacji prawnych to delegalizacja prywatnych plantacji maku, a monopol na jego uprawy uzyskałyby przedsiębiorstwa państwowe. Trzecie rozwiązanie było najbardziej radykalne i postulowało wprowadzenie całkowitego zakazu upraw maku na terenie kraju^9:115.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zakres swobody uprawy maku lekarskiego może być nie tylko przedmiotem regulacji prawa krajowego, ale także – prawa międzynarodowego. Podpisana i ratyfikowana przez Polskę w 1966 r. Jednolita konwencja o środkach odurzających z 1961 r. stanowiła wówczas podstawową umowę międzynarodową, która zakresem swoich regulacji dotykała zagadnienia upraw maku⁴⁵. W Konwencji umieszczono zapis zobowiązujący państwa do sprawowania szczególnej kontroli nad obrotem słomą makową, jej produkcją, przewozem oraz wydawaniem zezwoleń związanych z jej obrotem (art. 25). Artykuł 22 ust. 1 Konwencji zezwalał państwom, które przystąpiły do niej, na podejmowanie daleko posuniętych kroków w zakresie reglamentacji plantacji maku, w tym do ich pełnej delegalizacji, jeżeli wymagałaby tego sytuacja. Jednocześnie zobowiązywano państwa, które zdecydowały się na takie rozwiązanie, do konfiskaty nielegalnych zbiorów i ich utylizowania (art. 22 ust. 2). Konwencja zalecała sygnatariuszom dostosowanie ich ustawodawstwa do swoich zapisów, między innymi w zakresie uregulowania upraw maku lekarskiego, z czego PRL nie wywiązywała się aż do 1983 r. rozporządzenie ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 10 czerwca 1983 r.

Pierwsze przepisy prawne nakładające ograniczenia na uprawy maku pojawiły się w 1983 r., gdy problem narkomanii wydawał się jeszcze bardziej poważny niż w 1981 r.

Podstawowym narzędziem prawnym mającym za zadanie ograniczenie produkcji narkotyków miało być

Rozporządzenie ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 10 czerwca 1983 r. w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomy makowej⁴⁶, wydane na podstawie art 3. ust. 1 pkt. 1 wydanego przez Radę Ministrów Dekretu z 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowego i zaopatrzenia⁴⁷ i w związku z § 1 Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 czerwca 1983 r. w sprawie przekazania uprawnień do wydawania przepisów o gospodarowaniu słomą makową⁴⁸.

Zarządzenie premiera Jaruzelskiego nadało ministrowi rolnictwa i gospodarki żywnościowej uprawnienia do wydawania przepisów regulujących rejestrację upraw maku lekarskiego i nakładających obowiązek skupu słomy makowej. Na ministrze ciążył obowiązek współdziałania w zakresie wydawania regulacji z ministrem administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska. Tego samego dnia, gdy premier wydał swoje zarządzenie, minister rolnictwa i gospodarki żywnościowej skorzystał z nowo przysługującej mu prerogatywy i wydał rozporządzenie regulujące zakres upraw maku.

Ówcześni decydenci polityczni uważali, iż aby zmniejszyć podaż narkotyków, najpierw konieczne będzie ograniczenie dostępu do surowców, z których je wytwarzano. Realizację tego kroku uznano za jedno z istotniejszych działań do wykonania w procesie hamowania rozprzestrzeniania się zjawiska narkomanii. Przede wszystkim wprowadzono za pośrednictwem rozporządzenia obowiązek rejestrowania wszystkich plantacji maku lekarskiego o powierzchni powyżej 50 m². Coroczny rejestr upraw miał być przeprowadzany do 15 lipca każdego roku. Zarządzono bezwzględny obowiązek odpłatnego wykupu słomy makowej (30 zł za kilogram słomy; dla porównania można podać, iż średnie miesięczne wynagrodzenie Polaka wynosiło w 1983 r. ok. 14 500 zł)⁴⁹. W każdym roku wykup miał się kończyć 31 grudnia. Skup był organizowany tylko przez punkty podlegające jednemu z dwóch podmiotów, to jest gminnym spółdzielniom „Samopomoc Chłopska” albo państwowym przedsiębiorstwom przemysłu zielarskiego „Herbapol”. Podmioty skupujące miały bezwzględny obowiązek zakupu całej zwiezionej słomy, którą następnie sprzedawano Zakładom Przemysłu Farmaceutycznego „Polfa” w takiej ilości, jaką przedsiębiorstwo uzna za niezbędną do produkcji leków – niesprzedaną słomę makową należało w całości zutylizować. Budżet państwa był zobowiązany do wypłacania podmiotom skupującym rekompensaty z tytułu zakupu słomy po mniej korzystnych dla siebie cenach i pokrycia kosztów związanych ze zniszczeniem nadmiaru towaru. Paragraf 4 rozporządzenia z 10 czerwca 1983 r. zakazywał pobierania mleczka makowego i zezwalania innym osobom na jego pobór. Osoby nieprzestrzegające przepisów rozporządzenia miały być karane na mocy art. 7 Dekretu z 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowego i zaopatrzenia. Jako sankcję prawodawca przewidywał karę do dwóch lat więzienia lub grzywnę.

Ambitne założenia rozporządzenia musiały zderzyć się z realiami. Rozporządzenie zostało wydane 10 czerwca 1983 r. i przewidywało, iż do 15 lipca tego samego roku zostanie przeprowadzona pierwsza ogólnokrajowa rejestracja wszystkich plantacji maku. Rolnicy i urzędnicy mieli jedynie 35 dni na zrealizowanie założeń rozporządzenia, co przy ówczesnych możliwościach organizacyjnych, logistycznych i komunikacyjnych było wymagającym zadaniem. Według Janusza Sierosławskiego, Teodora Szymanowskiego i Antoniego Zielińskiego naprędce przygotowane przepisy były tylko symbolicznym aktem ograniczenia dostępu do surowca niezbędnego do produkcji opiatów. Zwrócili również uwagę na paradoksalny skutek wprowadzenia przez ministra nowych przepisów – zainteresowanie uprawianiem maku zamiast zmaleć wzrosło. Podmioty kupujące od rolników zbiory odnotowały rekordowy skup nasion maku. Wspomniani badacze spostrzegli, iż skupowi nasion towarzyszyło jednocześnie nieproporcjonalnie niskie pozyskanie słomy makowej (co miało skutkować zwiększeniem jej dostępności na czarnym rynku)^9:114. Potwierdzają to statystyki Głównego Urzędu Statystycznego, które wskazują, iż w latach 1981–1986 proporcje wagi skupionych nasion do wagi pozyskanej słomy makowej były zachwiane. W 1982 r. skupiono 229 t nasion, a w 1983 r. – ponad 3200 t, więc w zaokrągleniu zanotowano czternastokrotny wzrost skupu. W przypadku słomy makowej w 1982 r. zakupiono prawie 1100 t, natomiast rok później niecałe 4500 t, a więc skup w 1983 r. był już tylko czterokrotnie większy^3:38.

Omawiane rozporządzenie było pierwszym wydanym aktem normatywnym od momentu uchwalenia nowego Kodeksu karnego z 1969 r. (i znajdującego się w nim przepisu o odpowiedzialności karnej za nieuprawnione udzielanie środka odurzającego innej osobie lub nakłanianie jej do jego zażycia – art. 161 kk)⁵⁰, który był wymierzony w przestępczość narkotykową. Oznacza to, iż pomimo zachodzących w tym czasie zmian w zjawisku narkomanii, przez 14 lat rządzący PRL nie zdecydowali się w żaden sposób zmodyfikować przepisów zapobiegających rozrastaniu się tego problemu. Rozporządzenie z 10 czerwca 1983 r. stanowiło krok w kierunku ograniczenia produkcji opiatów, jednak ostatecznie okazało się niedostatecznie skuteczne i konieczne wydawało się wprowadzenie jeszcze dalej idących przepisów w zakresie upraw maku i wykupu słomy makowej. Rozporządzenie zostało uchylone przez ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej 7 sierpnia 1985 r. z powodu zastąpienia jego przepisów przez regulacje zawarte w ustawie o zapobieganiu narkomanii⁵¹.

Ustawa o zapobieganiu narkomanii z 1985 r. i kontrowersje związane z rygorami dotyczącymi plantacji maku

Program przeciwdziałania narkomanii przygotowany w 1981 r. przez Komisję Koordynacyjną do Spraw Umacniania Praworządności i Przestrzegania Porządku Publicznego zakładał współdziałanie różnych ministerialnych resortów. Jak wynika z notatki sporządzonej już po wprowadzeniu ustawy o zapobieganiu narkomanii, postawione przez Komisję zadania na lata 1981–1984 w większości nie zostały zrealizowane, a statystyki milicyjne i szpitalne dotyczące rejestracji narkomanów przez cały czas budziły uzasadniony niepokój. Odgórnie zainicjowana próba ograniczenia skali plantacji maku lekarskiego nie powiodła się. Według oficjalnych wyliczeń w 1981 r. skupiono prawie 2400 t makowin (o wartości blisko 49 000 zł), w kolejnym – ponad dwukrotnie mniej, bo niecałe 1100 t (ich wartość wynosiła niecałe 11 000 zł). W 1983 r., a więc już po wprowadzeniu przepisów ministerialnego rozporządzenia dotyczącego upraw maku, zakupiono prawie 4500 t makowin za kwotę ponad 115 000 zł. W 1984 r. było to prawie 9800 t o łącznej wartości prawie 290 000 zł^3:38.

Zrozumiano, iż doraźne i nieprzemyślane działania mające na celu zahamowanie rozwoju narkomanii w PRL mogą stanowić pułapkę, która tylko pogorszy sytuację. Ministerialne rozporządzenie z 1983 r. nie spełniło się w roli skutecznego narzędzia prawnego, zresztą prawdopodobnie zakładano, iż będzie to tylko rozwiązanie tymczasowe. Z tego powodu za najbardziej racjonalne uznano jak najszybsze uchwalenie kompleksowej ustawy wyposażającej państwo w mniej zawodne regulacje prawne służące do walki ze zjawiskiem narkomanii. Co warte odnotowania, minister sprawiedliwości został zobowiązany, na mocy decyzji Prezydium Rządu z 28 lutego 1983 r., do przygotowania takiej ustawy w porozumieniu z innymi zainteresowanymi ministrami.

Na mocy wspomnianej decyzji, minister sprawiedliwości Sylwester Zawadzki powołał specjalny zespół, którego celem było przygotowanie projektu ustawy o zapobieganiu narkomanii. W jego skład wchodzili prawnicy, lekarze, farmakolodzy, psycholodzy, pedagodzy i działacze organizacji zajmujących się pomocą narkomanom. Twórcom nowych przepisów przyświecało podejście cechujące się większą wyrozumiałością w stosunku do osób uzależnionych, nie traktowano ich jako potencjalnych przestępców, ale ludzi, których tragiczne koleje losu wpędziły w uzależnienie. Planowana ustawa miała więc kłaść główny nacisk na aspekt ochronny i profilaktyczno-leczniczy, a nie jedynie represyjny, sankcje prawne miały być bowiem przewidziane jedynie dla wytwórców, handlarzy i przemytników zabronionych substancji psychoaktywnych^52:405. Pomijając problematyczną interpretację tego, kto jest wytwórcą narkotyków (którymi de facto była wówczas większość narkomanów produkujących w prowizorycznych warunkach opiaty na własny użytek), należy zwrócić szczególną uwagę na umieszczenie w nowym akcie normatywnym ograniczeń w zakresie upraw maku. Fakt przeniesienia zapisów regulujących takie plantacje z rozporządzenia ministra rolnictwa do ustawy, która w swej nazwie wskazywała, iż jej celem jest zapobieganie narkomanii, a priori mógł stawiać rolników w roli potencjalnych przestępców wytwarzających surowce do produkcji narkotyków. Kwestia ta była nieco problematyczna, ustanowienie jednak bardziej rygorystycznych zapisów dotyczących reglamentacji upraw maku stanowiło logiczną konsekwencję przyjętego przez rząd kierunku przeciwdziałania narkomanii, którego istotnym elementem było ograniczenie podaży zakazanych substancji psychoaktywnych.

W tym miejscu należy podkreślić, iż znaczna część czynów zabronionych, które zostały wskazane w projekcie ustawy i które później zostały zaaprobowane przez Sejm – czyli zakaz wyrobu środków odurzających, ich przerabiania, przywozu z zagranicy i wywozu z Polski, ich przewożenie lub wprowadzanie do obrotu bez zezwolenia lub niezgodnie z zasadami zezwolenia – była obłożona sankcjami już wcześniej w ustawie z 1951 r. o środkach farmaceutycznych i odurzających (art. 29)⁵³. Ponadto kodeks karny z 1969 r. przewidywał karę za nieuprawnione udzielanie środka odurzającego innej osobie lub nakłanianie jej do jego zażycia⁵⁰. Jedynie uprawianie maku i konopi nie zostało obwarowane przed 1985 r. jakimikolwiek ustawowymi regulacjami, tak jakby nie przewidziano, iż może ono stać się źródłem pozyskiwania surowców do nielegalnej produkcji środków wymienionych w ustawie z 1951 r. (art. 5), których wytwarzanie miało znajdować się pod kontrolą państwa i jego organów. Akt wprowadzenia do ustawy karalności za prowadzone niezgodnie z regulacjami plantacje maku stanowił więc podstawowe novum w zakresie ustawowych przepisów karnych przewidzianych w zakresie przestępczości narkotykowej. Sama praktyka obłożenia sankcją nielegalnego uprawiania maku nie była rozpowszechniona w krajach bloku wschodniego. W ZSRR, w którym zażywanie opiatów było silnie zakorzenione, zwłaszcza na Dalekim Wschodzie i w republikach środkowoazjatyckich, a w latach 70. i 80. rozprzestrzeniło się już na prawie cały kraj, regulacje dotyczące upraw maku lekarskiego wprowadzono już w 1934 r., gdy prawnie zakazano jego siania poza terenami specjalnie do tego przeznaczonymi^54:53–4. W praktyce dalej uprawiano mak w kołchozach i niewielkich gospodarstwach; rósł on też dziko na licznych łąkach^14:25. Pomysł zupełnej delegalizacji upraw maku lekarskiego pojawił się już na początku lat 70., jednak nie został zrealizowany⁵⁵.

Projekt ustawy o zapobieganiu narkomanii zakładał, iż plantacje maku o każdej powierzchni będą legalne, jednak podmioty (osoby fizyczne lub jednostki gospodarki uspołecznionej) uprawiające je na areale przekraczającym 20 m2 musiały najpierw uzyskać specjalne zezwolenie, które miały wydawać terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Dodatkowo legalność uprawy była zależna od tego, czy plantator posiadał umowę kontraktacyjną zawartą z uprawnioną jednostką gospodarki uspołecznionej (art. 9, ust. 2 projektu ustawy). Uprawy mogły być prowadzone tylko na potrzeby przemysłu spożywczego i farmaceutycznego (art. 9, ust. 1 projektu ustawy). Podmioty odpowiedzialne za kontraktowanie maku oraz zasady zawierania umów miały być wskazane przez ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej (art. 11 projektu ustawy). Rady narodowe, które pełniły w systemie ustrojowym PRL rolę terenowych organów władzy państwowej, miały zyskać uprawnienia do wprowadzania ograniczonego w czasie całkowitego zakazu upraw maku na zarządzanym przez siebie terenie (art. 9, ust. 5 projektu ustawy). Plantacje maku prowadzone wbrew przepisom ustawy oraz nielegalne zapasy słomy makowej miały „ulegać z mocy prawa zniszczeniu lub przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji” (art. 10 projektu ustawy). Ten zapis został doprecyzowany już po uchwaleniu ustawy, a mianowicie w rozporządzeniu z września 1985 r. o zasadach niszczenia nielegalnych upraw maku i zapasów słomy makowej [56]. W sposób nieskrępowany ograniczeniami z art. 9. ust. 1–3, zgodnie jednak z pozostałymi przepisami ustawy o zapobieganiu narkomanii, uprawy maku mogły prowadzić instytucje naukowe, ogrody botaniczne oraz przedsiębiorstwa nasiennictwa (art. 9. ust. 4, pkt. 1 projektu ustawy).

Projekt Ustawy o zapobieganiu narkomanii trafił do Marszałka Sejmu 19 lipca 1984 r., a 30 lipca został skierowany do wspólnego rozpatrzenia przez Komisję Polityki Społecznej, Zdrowia i Kultury Fizycznej oraz Komisję Prac Ustawodawczych. Prawdopodobnie liczono na to, iż ustawa zostanie przyjęta szybciej, niż ostatecznie się stało, ponieważ w przepisach końcowych i przejściowych projektu znalazł się zapis głoszący, iż do 31 grudnia 1984 r. uprawa maku odbywa się na dotychczasowych zasadach (art. 34 projektu ustawy). A więc autorzy projektu mogli mieć nadzieję, iż uda się go przegłosować jeszcze w tym samym roku. Tak się nie stało, m.in. z powodu kontrowersji związanych ze szczegółami dotyczącymi upraw maku, przez co prace nad ustawą w komisjach uległy wydłużeniu. Chociaż wskazywane w projektach ustaw daty wprowadzania prawa w życie są często traktowane jako umowne i z reguły są rewidowane w trakcie prac w Sejmie, to warto zaznaczyć, iż w przypadku omawianej ustawy przeniesienie daty jej wejścia w życie z 31 grudnia 1984 r. na 1 marca 1985 r. pociągnęło za sobą określone skutki. Zgodnie z cyklem wegetacyjnym maku lekarskiego, najlepszym miesiącem do jego zasiania jest marzec, a więc pierwszy miesiąc, w którym zaczęła funkcjonować ustawa. Powstało zatem ryzyko, iż część rolników w marcu 1985 r. zasieje swoje pola makiem niezgodnie z nowymi wymogami, nie wiedząc nawet, iż uchwalona kilka tygodni wcześniej ustawa już weszła w życie, a oni sami popełniają czyny zabronione.

Prace w komisjach nad ostatecznym projektem ustawy wydłużyły proces legislacyjny. Dyskusja odnosząca się do niektórych szczegółów dotyczących regulacji plantacji maku musiała być burzliwa, o czym świadczy sejmowe wystąpienie posła PZPR Zdzisława Czeszejko-Sochackiego, z zawodu adwokata, który przedstawiał sprawozdanie komisji o rządowym projekcie ustawy. Wspomniał w nim, iż zarówno część opinii publicznej, jak i członków komisji forsowało pomysł całkowitego pozbawienia osób fizycznych prawa do prowadzenia plantacji maku, którymi miały się zajmować wyłącznie podmioty gospodarki uspołecznionej. Przedłożona Sejmowi ustawa ostatecznie dystansowała się od tak radykalnych kroków, za cel postawiono sobie bowiem nie delegalizację samych upraw, ale „eliminację swobodnego obrotu słomą makową, względnie go ograniczając w stopniu pożądanym”. Rozumiano fakt, iż od 1981 r. plantacje makowe są wyłączną domeną rolników indywidualnych, co pociągało za sobą konkretne konsekwencje w zakresie prób uregulowania tych upraw (zapewne byłoby to prostsze do wykonania w warunkach państwowych gospodarstw rolnych). Komisje doszły do wspólnego wniosku dotyczącego oceny rozporządzenia z 10 czerwca 1983 r., którego wady dostrzegały i podzielały jego krytykę płynącą zarówno ze strony rolników, jak i organów odpowiedzialnych za zapobieganie narkomanii. Z całej sytuacji należało wyciągnąć wnioski, które byłyby cennym doświadczeniem w zakresie planowania ograniczania swobody obrotem słomy makowej (przede wszystkim pozwoliły lepiej poznać mechanizm i skalę popytu oraz podaży nasion maku i słomy makowej). Szacowano, iż roczne zapotrzebowanie polskiej gospodarki na słomę makową wynosi od 8000 do 14 000 t i do tego pułapu należało obniżyć jej podaż na rynku dzięki planowanych regulacji. Analiza rynku maku i konopi wskazywała wyraźnie, iż pomysł wprowadzenia pełnego zakazu upraw tych roślin odbiłby się negatywnie na polskiej gospodarce i dlatego należy go odrzucić. W uzasadnieniu projektu jego twórcy podkreślali, iż najlepszą drogą do ograniczenia możliwości nielegalnego wyrobu środków odurzających jest „wprowadzenie specjalnych regulacji dotyczących upraw maku i konopi”, ponieważ „rośliny te, uprawiane w Polsce bez jakichkolwiek uwarunkowań, stały się podstawowym i łatwo dostępnym surowcem do nielegalnego wytwarzania narkotyków”. Próby forsowania zakazu upraw maku i konopi byłyby zatem sprzeczne z intencjami autorów projektu ustawy.

Zakres wydawanych zezwoleń na prowadzenie upraw maku miał być zależny od potrzeb przemysłu spożywczego i farmaceutycznego. Ze sprawozdania komisji wynikało, iż dzięki proponowanym przepisom uda się utworzyć plantacje przez uspołecznione podmioty gospodarki, które dawały „pełne możliwości sterowania produkcją” nasion i słomy makowej, „stwarzały możliwość realnego nadzoru i kontroli nad uprawami oraz nad sposobem ich wykorzystania”. Przepisy zawarte w art. 9 ust. 2 projektu ustawy (które ostatecznie znalazły się w art. 10 ust. 2 uchwalonej ustawy) dotyczące podmiotów państwowych mających zajmować się uprawą maku nie budziły istotnych kontrowersji. Inaczej wyglądała sytuacja w zakresie regulacji, które zamierzano nałożyć na rolników indywidualnych posiadających działki z uprawą maku o powierzchni powyżej 20 m², w tym przypadku bowiem przepisy związane z wymogiem uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie plantacji maku i ich kontraktowanie z państwowymi przedsiębiorstwami budziły kontrowersje. Zakładano że, nie można zlekceważyć faktu istnienia tradycji uprawiania maku, która jest obecna od pokoleń na polskiej wsi i zaspokaja potrzeby rynku spożywczego. Z tego powodu delegalizacja indywidualnych upraw maku nie mogła być wprowadzona – uważano, iż taki zakaz stanie się martwym przepisem, który powszechnie będzie nierespektowany. Plantacja maku na niewielkich areałach przynosiłaby i tak mały zbiór w postaci słomy makowej, ale zwolennicy delegalizacji uprawiania maku twierdzili, iż choćby te nieznaczne ilości makowin będą służyły do produkcji narkotyków. Ostatecznie jednak komisje doszły do porozumienia w omawianym zakresie i przyjęły rozwiązania wskazane w pierwotnym projekcie ustawy, zastrzegając, iż przyzagrodowe uprawy maku muszą zniknąć definitywnie do końca 1990 r., chyba iż Rada Ministrów zdecyduje się skrócić ten okres. Proces ten miał przebiegać stopniowo. Komisje uznały, iż przepis nadający radom narodowym prawo do wprowadzania czasowego zakazu upraw maku na terenie województwa stanowił dostateczne zabezpieczenie w razie pojawienia się zbyt poważnego zagrożenia. Zdawano sobie sprawę, iż przepisy dotyczące upraw maku oraz wszystkie inne umieszczone w ustawie nie zlikwidują problemu narkomanii, jednak wyrażano nadzieję, iż istotnie przyczynią się do redukcji zjawiska i jednocześnie nie będą stanowiły szoku dla rolnictwa. Takie rozwiązania popierało między innymi Zjednoczone Stronnictwo Ludowe, które deklarowało się jako ugrupowanie reprezentujące interesy polskiej wsi.

Po przedstawieniu sprawozdania komisji głos zabrała poseł Maria Budzanowska reprezentująca Stronnictwo Demokratyczne (partię satelicką PZPR). Celem jej wystąpienia było przedstawienie zdania mniejszości członków komisji opracowujących projekt ustawy (możliwość omawiania na forum Sejmu poglądów odmiennych względem większości nie była często praktykowana w PRL). Wszystkich członków komisji łączyło przeświadczenie o konieczności wprowadzenia regulacji mających ograniczyć problem narkomanii. Spór budziły niemal wyłącznie przepisy dotyczące reglamentacji upraw makowych. Budzanowska stwierdziła, iż pełny ich zakaz faktycznie byłby zbyt daleko idącym rozwiązaniem, jednak proponowane przepisy są mimo wszystko zbyt łagodne. Twierdzono, iż wskazany okres, po którym nastąpi zakaz upraw maku na przyzagrodowych polach, jest zbyt długi. „Dlatego odsunięcie na 5 lat zakazu upraw maku na działkach przyzagrodowych, nie likwiduje dostępności do słomy makowej, nie daje możliwości skutecznej kontroli, a system zezwoleń administracyjnych na uprawę obciąży jedynie biurokratyczną mitręgą urzędy gminne i rolnika, zrzuci na niego odpowiedzialność, uspokoi na pewien czas sumienia – ale nie zatamuje dostępności, łatwej osiągalności słomy makowej” – argumentowała Budzanowska, która dodatkowo wskazywała, iż takich przyzagrodowych działek jest ok. 600 000 w całym kraju. Każdy rok zwlekania z wprowadzeniem zakazu miał być czasem, w którym kolejne rzesze młodych ludzi będą sięgały po opiaty. Posłowie podzielający zdanie Budzanowskiej akcentowali, iż są świadomi tego, iż dostępność surowca nie jest głównym determinantem rozwoju zjawiska narkomanii. Przypuszczano jednak, iż o ile dostępność do makowin nie zostanie radykalnie zmniejszona, to przeciążona liczbą narkomanów opieka zdrowotna nie udźwignie takiego natłoku pacjentów w najbliższych latach – aby tego uniknąć, trzeba podjąć bardziej radykalne kroki w krótszym odstępie czasowym, niż zakładano w projekcie ustawy. Postulowano też wprowadzenie monopolu przedsiębiorstw państwowych na prowadzenie plantacji maku, który uwzględniałby tylko zapotrzebowanie przemysłu farmaceutycznego i spożywczego – to w tym rozwiązaniu pokładano największe nadzieje i iż rozwiąże ono problem nadmiarowej podaży słomy makowej na rynku. Wierzono, iż dzięki skutecznej akcji informacyjnej polscy rolnicy zaakceptują taki stan prawny i poprą go.

Poprawki mniejszości zostały odrzucone przez posłów w głosowaniu (poparło je 57 parlamentarzystów, 201 – głosowało przeciw, a 15 – wstrzymało się od głosu). Następnie przeprowadzono głosowanie nad projektem ustawy – 27 posłów wstrzymało się od głosu, wszyscy pozostali poparli projekt. Ustawa została uchwalona przez Sejm. Projekt ustawy różnił się w niektórych szczegółach od wersji ostatecznie przyjętej przez posłów. Ustawa weszła w życie 1 marca 1985 r. Komplikacje związane z realizacją przepisów dotyczących upraw maku w pierwszych miesiącach po uchwaleniu ustawy o zapobieganiu narkomanii rozporządzenie ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej wskazujące podmioty skupujące nasiona i słomę makową oraz określające zasady kontraktacji upraw maku zostało wydane dopiero 7 sierpnia 1985 r., a więc siedem miesięcy po uchwaleniu ustawy i pięć po wejściu jej w życie – do tego dnia obowiązywało wcześniej wspominane rozpo rządzenie z 10 czerwca 1983 r. Zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia, do zawierania umów kontraktacji uprawnione były gminne spółdzielnie „Samopomoc Chłopska”, przedsiębiorstwa państwowe przemysłu zielarskiego „Herbapol” oraz państwowe przedsiębiorstwa hodowli roślin i nasiennictwa (§ 4, ust. 1, pkt. 1, lit. a–c)⁵⁷.

Przyjęcie ustawy nie zakończyło w sposób natychmiastowy kontrowersji związanych z uprawami maku, a respektowanie jej przepisów okazało się problematyczne już w pierwszych miesiącach po wejściu jej w życie. Zachowana notatka Zastępcy Prokuratora Generalnego z 26 sierpnia 1985 r. wskazuje przykładowe gminy, w obrębie których doszło do rażących naruszeń przepisów ustawy. Na terenie gminy Borzechów (ówczesne województwo tarnobrzeskie) 9 sierpnia 1985 r. milicja przeprowadziła skoordynowaną akcję kontroli pól pod kątem uprawy maku wbrew warunkom obowiązującej ustawy – w sumie ujawniono 90 przypadków upraw, które nie posiadały wymaganego ustawowo zezwolenia. Wszczęto ogółem 40 dochodzeń, z czego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego 10 spraw trafiło do prokuratury. Masowe kontrole wywołały oburzenie wśród rolników, którzy zwrócili się o pomoc do Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Tarnobrzegu. Komitet wyraził zaniepokojenie zaistniałą sytuacją i zwrócił się do prokuratury, aby ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu umorzyć sprawy. Prokuratura z aprobatą przyjęła to zalecenie, zaznaczając jednak, iż dokonuje umorzenia wyłącznie w drodze wyjątku w celu uspokojenia napięć. Nakazała rolnikom zainteresowanym kontynuowaniem uprawy maku pozyskanie stosownych zgód od terenowego organu administracji państwowej oraz zutylizowanie pozyskanej słomy makowej bądź jej odsprzedanie uprawnionej jednostce gospodarki uspołecznionej.

Do bliźniaczej sytuacji doszło na terenie województwa kaliskiego, gdzie w sierpniu 1985 r. tamtejszy Komitet Wojewódzki PZPR również zaniepokoił się faktem masowego wszczynania dochodzeń o przestępstwo z artykułu 26. ustawy o zapobieganiu narkomanii. Dochodzenia prowadzono głównie na terenie działania Prokuratury Rejonowej w Jarocinie, ogółem zainicjowano 132 dochodzenia, w 67 przypadkach sprawy zostały skierowane do sądu w trybie przyspieszonym. We wspomnianych sprawach wyroki zapadały po ich szybkim rozpatrzeniu. Orzeczenia, w zależności od sprawy, różniły się werdyktami: część wyroków była skazująca, inne zaś umarzały lub warunkowo umarzały sprawy. Kolejne przykłady podobnych spraw karnych można odnaleźć na terenie dawnego województwa legnickiego, w którym do połowy sierpnia 1985 r. zapadły w sumie 34 prawomocne wyroki skazujące osoby nieprzestrzegające postanowień ustawy w zakresie upraw maku.

Na marginesie można dodać, iż przedstawiona powyżej forma oddziaływania organów partyjnych na prokuratorów stanowi interesujący przykład wprowadzania w życie tzw. praworządności socjalistycznej. W przeciwieństwie do adekwatnej praworządności, która opiera się na przestrzeganiu prawa przez wszystkich (także rządzących), praworządność socjalistyczna zakładała nadrzędność celów państwa i partii, a więc prawo było w jej założeniu czymś plastycznym. Przede wszystkim było ono narzędziem politycznym do realizacji celów partii i stanowiło element legitymizacji jej władzy [58]. Celem władz partyjnych było uniknięcie napięć na linii państwo–rolnicy, dlatego komitety wojewódzkie PZPR naciskały na prokuratorów, by w imię celów partyjnych odstępowali od rygorystycznego podchodzenia do spraw dotyczących prowadzenia nieprzepisowych plantacji maku.

Jednym z bezpośrednich skutków wprowadzenia nowych regulacji było odnotowanie w skali rocznej niemal trzykrotnego wzrostu liczby przestępstw prohibicyjnych – z 2667 przypadków w 1985 r. do 6883 w 1986 r. Około 90 proc. z nich stanowiły przykłady złamania regulacji dotyczących upraw maku lekarskiego i konopi^59:453–4. Zjawisko częstego łamania przepisów art. 26 ustawy o zapobieganiu narkomanii w początkowym okresie jej funkcjonowania wynikało z dość krótkiego vacatio legis i z braku skutecznej kampanii informującej rolników o przyjętych regulacjach, co przyniosło efekt w postaci powszechnej niewiedzy w zakresie znajomości szczegółów nowego prawa. Z kolei wysoki stopień aktywności milicji w zakresie zwalczania przestępstw z art. 26 ustawy można tłumaczyć łatwą wykrywalnością tego rodzaju czynów – funkcjonariuszom MO często wystarczył zwykły obchód gospodarstw w danej wiosce, by trafić na uprawy maku prowadzone niezgodnie z przepisami^60:92. Można wskazać jeszcze jeden czynnik, który wpłynął na gorliwość milicjantów i prokuratury w ściganiu tego typu przestępstw – był to czynnik polityczny. W trakcie prac nad ustawą o zapobieganiu narkomanii bardzo wiele czasu poświęcono na rozpatrywanie nowych przepisów regulujących plantacje maku. Ponieważ w PRL praktycznie nie istniał czarny rynek narkotykowy ani nie funkcjonowały zorganizowane grupy przestępcze parające się produkcją i dystrybucją narkotyków, a przemyt nielegalnych środków psychoaktywnych do Polski był zjawiskiem marginalnym, to siłą rzeczy uprawianie maku niezgodnie z regulacjami stawało się wówczas głównym przestępstwem prohibicyjnym, na którym skupiała się uwaga MO i prokuratury. Czyny zabronione wymienione w art. 26 ustawy stanowiły corocznie, aż do połowy lat 90., ok. 80–90 proc. wszystkich stwierdzonych przestępstw z ustawy o zapobieganiu narkomanii^60:92.

Z powodu powszechności problemów z przestrzeganiem art. 26 ust. 1 ustawy o zapobieganiu narkomanii władze ministerialne zdecydowały się podjąć kroki zmierzające do uporządkowania sytuacji. Po pierwsze, w Ministerstwie Sprawiedliwości zdecydowano zawiadomić o sytuacji ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej Stanisława Ziębę [A.8: 6]. W piśmie skierowanym do ministra poinformowano o znacznej liczbie spraw karnych w sądach rejonowych w lipcu i sierpniu 1985 r., w których oskarżano rolników o łamanie zasad dotyczących uprawy maku przewidzianych w ustawie o zapobieganiu narkomanii. Problem był szczególnie dostrzegalny w województwach kaliskim, legnickim i wrocławskim. Z analizy przebiegu rozpraw sądowych wynika, iż istniała powszechna nieświadomość wśród rolników w zakresie wiedzy na temat nowo wprowadzonych przepisów, co prawdopodobnie wynikało z niedostatecznie dobrze przygotowanej kampanii informacyjnej. W piśmie zaproponowano również rozwiązanie tego problemu, jakim miało być rozklejenie na terenach wiejskich plakatów informujących o zmianach w prawodawstwie dotyczących regulacji upraw maku i konopi oraz o wprowadzonych sankcjach za ich złamanie. Po drugie, Ministerstwo Sprawiedliwości zdecydowało się poinformować pisemnie wszystkich prezesów sądów wojewódzkich o istniejącym problemie w zakresie przestrzegania niektórych zapisów ustawy o zapobieganiu narkomanii.

W reakcji na prośbę Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podjęło kroki zmierzające do zwiększenia świadomości rolników w materii nowych regulacji, przede wszystkim postanowiono włączyć informowanie o nowych regulacjach do zimowych szkoleń rolniczych odbywających się w ramach programów prowadzonych przez wojewódzkie ośrodki postępu rolniczego oraz postanowiono wydrukować ulotki i plakaty objaśniające nowe przepisy dotyczące upraw maku, a także materiały skierowane do mieszkańców wsi, w których informowano by o problemie narkomanii. Okazało się, iż problem z nieznajomością przepisów pojawił się nie tylko wśród rolników, ale także wśród urzędników terenowych organów administracji państwowej, którzy nie nadzorowali należycie respektowania przepisów ustawy. Można dojść do wniosku, iż przedstawiciele władzy nie zadbali o należyty poziom komunikacji między władzą a obywatelami. Informacje o rygorach związanych z uprawami maku umieszczano wprawdzie w organach prasowych PZPR skierowanych do rolników, na przykład w jednym z kwietniowych wydań czasopisma „Gromada – Rolnik Polski” (numer z dni 9–11 kwietnia 1985 r.) oraz w jednym z majowych numerów gazety „Chłopska Droga” (numer z 12 maja 1985 r.), wątpliwe jest jednak, by był to wystarczająco adekwatny sposób informowania obywateli o zmianach prawnych.

Taki stan rzeczy wynikał przede wszystkim z braku świadomości wprowadzenia przez władze nowych regulacji dotyczących uprawiania maku, ale również ze swego rodzaju nadgorliwości organów ścigania szukających choćby najmniejszych uchybień w prowadzeniu upraw maku. Można przypuszczać, iż niewiedza rolników w zakresie nowych przepisów była zjawiskiem dużo bardziej powszechnym, niż wskazywałyby na to dokumenty prokuratury. Jeszcze przez blisko dwa lata od uchwalenia ustawy zdarzały się przypadki spraw karnych, w których oskarżeni o złamanie omawianych regulacji rolnicy zasłaniali się przed sądem rzekomą lub faktyczną nieznajomością nowego prawa. Jedna ze spraw zaszła aż na wokandę Sądu Najwyższego. Oskarżeni sądzeni w związku ze złamaniem art. 26 ust. 1 Ustawy o zapobieganiu narkomanii zapewniali, iż nie mieli świadomości, iż istnieją wskazane w ustawie ograniczenia dotyczące upraw maku, oraz twierdzili, iż ich czyn miał znikomą szkodliwość społeczną. Sąd Najwyższy 7 stycznia 1987 r. wydał w tej sprawie wyrok niepodzielający punktu widzenia oskarżonych. Sąd pokreślił, iż nie jest możliwe, by oskarżeni w omawianej sprawie nie wiedzieli o nowych zasadach prowadzenia upraw maku lekarskiego, ponieważ okólniki je zawierające były rozsyłane po wsiach, a administracja terenowa przeprowadziła kampanię informacyjną wspartą przez media (w tym przypadku rodzi się pytanie o skuteczność wspomnianych działań). Sąd Najwyższy odrzucił również argument oskarżonych, jakoby popełniony przez rolników czyn zabroniony miał niewielką szkodliwość społeczną – w orzeczeniu znajduje się sformułowanie, iż społeczne niebezpieczeństwo czynu było znaczne i „świadczy o tym systematycznie wzrastające zagrożenie społeczeństwa szerzącą się coraz bardziej narkomanią”. W zasadzie to właśnie ta część wyroku jest najbardziej istotna, ponieważ wyraźnie wskazuje, iż osoby łamiące prawo w zakresie uprawy maku muszą być bezwzględnie karane, a państwo powinno przyjąć wobec nich zasadę zerowej tolerancji. Nie wiadomo, czy oskarżeni w tej sprawie mieli cokolwiek wspólnego np. z produkcją nielegalnych środków psychoaktywnych, ale choćby bez ujawnienia tych okoliczności Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości w zakresie oceny postępowania oskarżonych. Nie miał też wątpliwości w przypadku odrzucenia stwierdzenia, jakoby społeczne niebezpieczeństwo czynu było znikome, ponieważ brakowało podstaw do uznania tego zarówno z punktu widzenia przesłanek podmiotowych (świadomość popełnienia czynu zabronionego), jak i racji zaistnienia przesłanek przedmiotowych (fakt rozpowszechniania się zagrożenia narkomanią)⁶¹.

Omówienie

Artykuł prezentuje dotąd pobieżnie opisaną w literaturze przedmiotu kilkuletnią drogę prowadzącą do uregulowania upraw maku lekarskiego w polskim prawodawstwie w latach 1981–1985. Jak wykazano, początków tej drogi należy szukać w 1981 r., w czasie wzmożonego zainteresowania problemem narkomanii przez media i społeczeństwo. Zjawisko to proponuję identyfikować jako przykład paniki moralnej. To wówczas pojawiały się m.in. pierwsze w przestrzeni medialnej głosy alarmujące o zbyt łatwym dostępie do surowców służących do produkcji opiatów w warunkach domowych, jednocześnie zaczęto domagać się ograniczenia swobody uprawiania maku. Można stwierdzić, iż panika moralna, jaka wtedy się pojawiła, miała pewien pozytywny wpływ na społeczeństwo, skupiła bowiem jego uwagę na ważnym (aczkolwiek nieco wyolbrzymianym) problemie narkomanii oraz stanowiła impuls do refleksji nad tym, jak mu przeciwdziałać. Wniosek ten jest w kontrze do większości ocen zjawiska paniki moralnej, generalnie postrzega się ją bowiem jako zjawisko doprowadzające do nadmiernego niepokoju w społeczeństwie oraz popychające władze państwowe do wykonywania nieprzemyślanych dostatecznie działań, mających niekiedy charakter czysto populistyczny. W mojej ocenie działania ówczesnych polskich decydentów politycznych okazały się ostrożne i nastawione na współpracę z ekspertami, co nie oznacza, iż nie były pozbawione mankamentów.

Jednym z najważniejszych wyzwań, z jakimi należało się wówczas zmierzyć, była kwestia prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego – zagadnienie to budziło pewne kontrowersje, gdyż przed autorami nowego prawa stało wyzwanie pogodzenia interesów rolników z postulatami środowisk zajmujących się pomocą osobom uzależnionym od narkotyków. Rozporządzenie ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 10 czerwca 1983 r. w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomy makowej można uznać za przykład rozwiązania nieco spóźnionego i nie w pełni przemyślanego. Rozporządzenie to prawdopodobnie od początku traktowano jedynie jako tymczasową regulację, która miała przygotować grunt pod wprowadzenie ustawy o zapobieganiu narkomanii. Nie zmienia to faktu, iż w fundamentalny sposób zmieniło ono sposób postrzegania maku lekarskiego przez polskie prawo i przez to stanowiło istotny krok w budowaniu nowoczesnej polskiej polityki antynarkotykowej.

Celem ustawy o zapobieganiu narkomanii z 1985 r. nie było natychmiastowe zlikwidowanie plantacji maku, ale wprowadzenie nad nimi ścisłej kontroli i wyczulenie społeczeństwa na zagrożenie, jakie tkwi w niczym nieograniczonym uprawianiu maku. W ten sposób prawo wypełniało swoją rolę wychowawczą. W początkowej fazie wprowadzania nowych praw nie obyło się bez komplikacji. Oznacza to, iż nieumiejętne wprowadzanie w życie głównego aktu prawnego, zawierającego ograniczenia w zakresie prowadzenia plantacji maku, doprowadziło do uderzenia przede wszystkim w rolników indywidualnych, mających kilka wspólnego z produkcją narkotyków.

Na podstawie ustawy o zapobieganiu narkomanii w latach 1985–1997 wydano łącznie 29 aktów wykonawczych, z czego 16 bezpośrednio dotyczyło regulacji uprawiania maku lekarskiego. Uchylono ją 15 października 1997 r. i zastąpiono uchwaloną 24 kwietnia 1997 r. Ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii, która zawierała podobne przepisy dotyczące plantacji maku co jej poprzedniczka [art. 32–39]⁶². Na tej podstawie można wysnuć wniosek, iż konstrukcja regulacji z 1985 r. przetrwała próbę czasu i została uznana przez nowych ustawodawców za przydatne narzędzie prawne w zakresie zapobiegania produkcji nielegalnych środków odurzających. Mimo wprowadzenia nowych przepisów problem nie zniknął, a w latach 90. Polska musiała zmierzyć się z kolejną jego falą w postaci narkomanii heroinowej.

Tematyka artykułu ogranicza się jedynie do okresu lat 1981–1985, warto więc kontynuować badania w odniesieniu do kolejnych lat funkcjonowania ustawy o zapobieganiu narkomanii oraz w zakresie respektowania przepisów dotyczących upraw maku. Niewątpliwie istnieje potrzeba przeprowadzenia podobnych badań w kontekście reglamentacji upraw konopi, które wprowadzano równolegle do przepisów ograniczających plantacje maku. Istotne wydaje się również głębsze przeanalizowanie zjawiska paniki moralnej z 1981 r. i jego wpływu na postrzeganie problemu narkomanii przez rządzących i społeczeństwo.

Wnioski

W 1981 r. reglamentacja i kontrola upraw maku lekarskiego zostały jednymi z najważniejszych elementów tworzonej na nowo polityki antynarkotykowej PRL i na stałe weszły do katalogu instytucjonalnych działań wymierzonych w ograniczenie podaży surowców służących do produkcji opiatów.

Niekiedy w toku prac nad tworzeniem całościowej polityki antynarkotykowej pojawiają się skrajne propozycje rozwiązywania skomplikowanych problemów związanych ze zwalczaniem narkomanii. Omawiana w artykule ewolucja prawa dotyczącego upraw maku i przyjęcie rozwiązań uwzględniających rolę maku lekarskiego w przemyśle i kulturze wskazują, iż działania o charakterze umiarkowanym i ich stopniowe wprowadzanie są lepszym rozwiązaniem, niż radykalne kroki wykonywane w sposób szybki i nieprzemyślany.

Istotnym elementem wprowadzania prawa w życie jest zapewnienie ze strony rządzących odpowiedniej komunikacji ze społeczeństwem w zakresie przekazywania wiedzy o nowych regulacjach. Odpowiedni przepływ informacji pozwala uniknąć wielu nieprozumień, napięć i nieumyślnego łamania prawa.

Panika moralna nie zawsze musi popychać rządzących do nieprzemyślanych i populistycznych działań. Zaprezentowany przypadek paniki z 1981 r. wskazuje, iż pomimo emocjonalnego przekazu medialnego, władze PRL zdecydowały się podjąć ostrożne kroki w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Należy zwrócić jednak uwagę, iż w tym przypadku rządzący politycy pochłonięci byli poważniejszymi od narkomanii trudnościami związanymi z polityką wewnętrzną i gospodarką, co mogło wpłynąć na ich reakcję na problem.

Jednym z elementów zmiany w myśleniu było dostrzeżenie w narkomanii przede wszystkim problemu społecznego, a nie podlegającego represji. Ustawa z 1985 r. przewidywała stworzenie wielopłaszczyznowego systemu, który stanowiłby odpowiedź państwa na problem narkomanii.

Piśmiennictwo:

1. Mosakowska B. Produkcja nasienna maku (Papaver somniferum L.). In: Chruściel TL. (ed.).Raport o maku (Papaver somniferum L.). Warszawa: Ministerstwo Zdrowia i OpiekiSpołecznej; 1992, p. 30-2.
2. Rychert M, Palczak K, Zobel F, Hughes B. Przeciwdziałanie narkomanii i narkotykomw Polsce. Warszawa: Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii;Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii; 2014.
3. Łazarowicz F. Kontraktacja maku w Polsce. In: Chruściel TL (ed.). Raport o maku (Papaversomniferum L.). Warszawa: Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej; 1992, p. 33-8.
4. Zemanek A, Zemanek B, Klepacki P, Madeja J. The poppy (Papaver) in old Polish botanicalliterature and culture. In: Morel JP, Mercuri AM (eds.). Plants and culture: seedsof the cultural heritage of Europe. Bari: Edipuglia; 2009, p. 217-26.
5. Abucewicz M. Narkomania – problem społeczny w perspektywie konstruktywistycznej.Warszawa: Instytut Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji; 2012.
6. Bielewicz A. Narkomania jako zjawisko społeczne. Arch Kryminol 1988; 15: 251-86.
7. Frieske K, Sobiech R. Narkomania – interpretacje problemu społecznego. Warszawa:Instytut Wydawniczy Związków Zawodowych; 1987.
8. Abucewicz M. Narkomania w Polsce jako problem społeczny w perspektywie konstrukcjonistycznej.Część czwarta: pierwsza połowa lat 80. Alkoholizm i Narkomania 2006; 19(3):285-304.
9. Sierosławski J, Szymanowski T, Zieliński A. Społeczne znaczenie narkomanii. In: SzymanowskiT (ed.). Patologia społeczna. Wybrane zagadnienia. Warszawa: Wyższa SzkołaPedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie; 1991, p. 105-27.
10. Godwod-Sikorska C, Bielewicz A, Moskalewicz J. Uzależnienia lekowe w Polsce. Rozpowszechnieniei działania zapobiegawcze (fragmenty raportu). In: Siemieński M (ed.). Po tejstronie granicy. Zapis stanu świadomości o polskich narkomanach i narkomanii w Polscew pierwszej połowie roku 1981. Warszawa: Wydawnictwo Radia i Telewizji; 1985, p. 86-97.
11. Międzybrodzki B. Narkomania wśród polskiej młodzieży na przełomie lat 70. i 80. XX wieku.Przegląd Pedagogiczny 2021; 2: 67-84.
12. Nordegren T. The A-Z Encyclopedia of Alcohol and Drug Abuse. Parkland: Brown WalkerPress; 2002.
13. Lechicki J. Leksykon narkomanii. Kielce: Echo-Press; 1993.
14. Kramer JM. Drug Abuse in Eastern Europe: An Emerging Issue of Public Policy. SlavRev 1990; 49(1): 19-31.
15. Rogala J. Narkotyki. Warszawa: Krajowa Agencja Wydawnicza; 1983.
16. Cześnik L. Co dziś na opiat? Tylko kompot! Albo o szczecińskim Ruchu słów kilka, czylihipisi i ich akolici. Szkic, przyczynek do badań. In: Ślusarczyk W, Frischke G (eds.).Narkotyki. Przeszłość – teraźniejszość: wybrane problemy. Lublin: Wydawnictwo Episteme;2022, p. 189-208.
17. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1981. Dziduszko T, Bartoszewska D, Karewicz Z, Sobańska M (eds.). Warszawa:Instytut Psychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1983.
18. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1983. Dziduszko T, Bartoszewska D, Sobańska M (eds.). Warszawa: InstytutPsychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1985.
19. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1985. Dziduszko T, Bartoszewska D, Sobańska M (eds.). Warszawa: InstytutPsychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1987.
20. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1980. Dziduszko T, Bartoszewska D, Sobańska M, Karewicz Z (eds.). Warszawa:Instytut Psychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1982.
21. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1982. Dziduszko T, Bartoszewska D, Sobańska M (eds.). Warszawa: InstytutPsychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1984.
22. Zakłady Psychiatrycznej oraz Neurologicznej Opieki Zdrowotnej i Społecznej. Rocznikstatystyczny 1984. Dziduszko T, Bartoszewska D, Sobańska M (eds.). Warszawa: InstytutPsychoneurologiczny – Zakład Organizacji Ochrony Zdrowia; 1986.
23. Goban-Klas T. Niepokorna orkiestra medialna. Dyrygenci i wykonawcy polityki informacyjnejw Polsce po 1944 roku. Warszawa: Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR; 2004.
24. Bogusz P. Kotan. Czy mnie kochasz? Kraków: Trzecia Strona; 2016.
25. Boguszewska L. Uwagi na temat treści informacji prasowych związanych ze zjawiskiemnarkomanii w Polsce. In: Lassota M, Sternalski M. (eds.). Sympozjum ‘Narkomania w Polsce’16-17 X 1981 r., Częstochowa: Częstochowskie Towarzystwo Lekarskie, TowarzystwoWalki z Kalectwem; 1982, p. 27-35.
26. Apel młodzieży w sprawie narkomanii. Życie Warszawy, 08.06.1981.
27. Dux E. Chcemy sami się tym zająć. Życie Warszawy, 08.06.1981
28. Siemieński M, Śladkowski J. Ciąg dalszy nastąpi (24 II 1981). In: Siemieński M. (ed.).Po tej stronie granicy. Zapis stanu świadomości o polskich narkomanach i narkomaniiw Polsce w pierwszej połowie roku 1981. Warszawa: Wydawnictwo Radia i Telewizji;1985, p. 42-60.
29. Siemieński M, Śladkowski J. Ciąg dalszy nastąpi (24 III 1981). In: Siemieński M. (ed.).Po tej stronie granicy. Zapis stanu świadomości o polskich narkomanach i narkomaniiw Polsce w pierwszej połowie roku 1981. Warszawa: Wydawnictwo Radia i Telewizji;1985, p. 61-75.
30. Cohen S. Folk Devils and Moral Panics. London: Routledge; 2011.
31. Thompson K. Moral Panics. Key Ideas. London-New York: Routledge; 2005.
32. Bennett C. Drugs, Moral Panics and the Dispositive. J Sociol 2018; 54(4): 538-56. DOI:10.1177/1440783317727877.
33. Krzyżanowski Ł, Zaremba M. „Bić ich za nasze dzieci!” Panika moralna i przemoc zbiorowawobec Żydów w Polsce w latach 1945–1946. In: Grabski A. (ed.). Pogromy Żydówna ziemiach polskich w XIX i XX wieku. T. 4: Holokaust i Powojnie (1939–1946). Warszawa:Instytut Historii im. Tadeusza Manteuffla Polskiej Akademii Nauk, Instytut HistorycznyUniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski, UniwersytetWrocławski, Muzeum Historii Żydów Polskich POLIN; 2019, p. 489-510.
34. Krzyżanowski Ł, Zaremba M. “Our children”: Moral panic associated with children andcollective violence against the Jews in the immediate aftermath of the Second World Warin Poland. Confl Resolut Q 2024; 41(3): 409-31.
35. Zaremba M. Wielka trwoga: Polska 1944–1947. Ludowa reakcja na kryzys. Kraków:Wydawnictwo Znak, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk; 2012.
36. Armstrong EG. Moral Panic over Meth. Contemp Justice Rev 2007; 10(4): 427-42. DOI:10.1080/10282580701677519.
37. Goode E. Moral Panics and Disproportionality: The Case of LSD Use in the Sixties.Deviant Behav 2008; 29(6): 533-43. DOI: 10.1080/01639620701839377.
38. Jenkins P. “The Ice Age”: The Social Construction of a Drug Panic. Justice Q 1994;11(1): 7-31. DOI: 10.1080/07418829400092111.
39. Vasilyev P. Modern Russia and Soviet Drug Suppression. In: Gootenberg P. (ed.).The Oxford Handbook of Global Drug History. Oxford: Oxford University Press; 2022,p. 373-88.
40. Adamski W (ed.). Polacy ’81. Postrzeganie kryzysu i konfliktu. Warszawa: Instytut Filozofiii Socjologii Polskiej Akademii Nauk; 1982.
41. Dudek A. Kryzys systemu politycznego w Polsce lat osiemdziesiątych. Pamięć i Sprawiedliwość2007; 6/1(11): 105-18.
42. Kaliński J. Kryzys gospodarczy w latach 1979-1982 zwiastunem upadku PRL. Optimum.Economic Studies 2021; 103(1): 3-23. DOI: 10.15290/oes.2021.01.103.01.
43. Uchwała IX Nadzwyczajnego Zjazdu PZPR: „Program rozwoju socjalistycznej demokracji,umacniania przewodniej roli PZPR w budownictwie socjalistycznym i stabilizacjispołeczno-gospodarczej kraju 20 VI 1981 r.”. Nowe Drogi. Organ teoretyczny i polityczny Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej 1981; 8(387): 116-54.
44. Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1 czerwca 1981 r. w sprawierozciągnięcia przepisów dotyczących trucizn na bezwodnik kwasu octowego orazkwas octowy o stężeniu ponad 80%. Dz.U. 1981 nr 15 poz. 72.45. Jednolita konwencja o środkach odurzających z 1961 r., sporządzona w Nowym Jorkudnia 30 marca 1961 r. Dz.U. 1966 nr 45 poz. 277.
45. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 10 czerwca 1983 r.w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomy makowej. Dz.U. 1983nr 33 poz. 160.
46. Dekret z 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowegoi zaopatrzenia. Dz.U. 1952 nr 44 poz. 301.
47. Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 10 czerwca 1983 r. w sprawie przekazaniauprawnień do wydawania przepisów o gospodarowaniu słomą makową. M.P. nr 20 poz.113.
48. ZUS. Przeciętne wynagrodzenie od 1950 r.; 2023. https://www.zus.pl/baza-wiedzy/skladkiwskazniki-odsetki/wskazniki/przecietne-wynagrodzenie-w-latach (Accessed: 15.02.2024).
49. Ustawa z 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny. Dz.U. 1969 nr 13 poz. 94.
50. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 sierpnia 1985 r.uchylające rozporządzenie w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomymakowej. Dz.U. 1985 nr 44 poz. 233.
51. Krajewski K. Sens i bezsens prohibicji. Prawo karne wobec narkotyków i narkomanii.Zakamycze: Kantor Wydawniczy Zakamycze; 2001.53. Ustawa z 8 stycznia 1951 r. o środkach farmaceutycznych i odurzających. Dz.U.1951 nr 1 poz. 4.
52. Kramer JM. Drug Abuse in the USSR. In: Joyce W. (ed.). Social Change and Social Issuesin the Former USSR: Selected Papers from the Fourth World Congress for Soviet and EastEuropean Studies. Harrogate 1990. London: Palgrave Macmillan UK; 1992, p. 53-79.
53. Babaian EA. Drug addiction control in the USSR. Bull Narc 1971; 23(1): 1-2.
54. Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 1985 r. w sprawie trybu wykonywanianadzoru nad uprawami maku i konopi, szczegółowych zasad niszczenia upraw makui konopi oraz słomy makowej lub przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa. Dz.U. 1985 nr 45poz. 221.
55. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 sierpnia 1985 r.w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie upraw maku i konopi oraz określeniajednostek gospodarki uspołecznionej uprawnionych do zawierania umów kontraktacjii obrotu słomą makową. Dz.U. 1985 nr 44 poz. 217.
56. Lityński A. O pojmowaniu praworządności socjalistycznej w Polsce Ludowej. CzasopismoPrawno-Historyczne 2007; 59(1): 113-28.
57. Watson M. Drug Use and Policy in Poland in the 1980s. Int J of Health Serv 1989; 19(3):443-56. DOI: 10.2190/RK82-JVL3-T5KH-5D8P.
58. Krajewski K. Przestępczość narkotykowa w Polsce w latach 1986–1996 w świetle statystykipolicyjnej i sądowej. Arch Kryminol 2000; 25: 81-121.
59. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 07.01.1987 r., V KRN 464/86, Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Warszawa: Wydawnictwo Prokuratury Generalnej; 1987, nr 12, poz. 153.
60. Ustawa z 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Dz.U. 1997 nr 75 poz. 468.

Artykuł Marcina Skoczenia opublikowano w „Alkoholizmie i Narkomanii” 3/2024.

Jakiej trucizny użyto w „Imieniu róży”?W powieści „Imię róży” Umberto Eco pojawia się problem z zakresu toksykologii sądowej, jakim jest otrucie. Książka jest popularna, jednak nikt nie podjął próby ustalenia, jaką trucizną mógł się posłużyć sprawca zabójstw.

Idź do oryginalnego materiału

1. Strona główna
2. Medycyna
3. Droga do prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego

Powiązane

Sinice i bakterie E. coli. Czerwone flagi na kilku kąpielisk...

6 godzin temu

To koniec kolejek do lekarza: wchodzą rewolucyjne zmiany w s...

6 godzin temu

Wypadek paralotniarza, trafił do szpitala

6 godzin temu

Niedźwiedź zaatakował blisko domów, mężczyzna trafił do szpi...

6 godzin temu

Ile zarabia rejestratorka medyczna w przychodni

7 godzin temu

Zjadła kanapkę, nie żyje. To już druga ofiara, 17 osób w szp...

7 godzin temu

Lekarz mi powiedział: „Witam w ostatniej godzinie pana życia...

8 godzin temu

17 bocianów wyleczonych w Ptasim Azylu wróciło do natury

8 godzin temu

Polecane

Tragedia nad Zalewem Dobromierz. Nie żyje 45-letni mężczyzna...

1 godzina temu

Dębno. Wypadek motocyklistki

3 godzin temu

Pacjent samowolnie oddalił się ze Szpitala Wojewódzkiego. Zo...

8 godzin temu

Biskup Dec na Jasnej Górze o barbarzyńcach i in vitro: "Zaka...

9 godzin temu

Szansa dla młodych i bezrobotnych – 100 tysięcy nowych miejs...

9 godzin temu

Nowe przepisy dają ulgę rodzinom z dwojgiem dzieci! Ukryte p...

10 godzin temu

Gdzie szukać pomocy medycznej w czasie długiego weekendu?

11 godzin temu

Tragedia nad Bałtykiem. Trwa walka o życie w Łukęcinie

11 godzin temu

Emerytowany policjant ratuje życie 53-letniego mężczyzny w Ł...

11 godzin temu